个人破产制度

个人破产制度发端于古罗马时期,在中世纪时的意大利与英国得到较大发展。1978年,美国破产法将消费者破产纳入其中。个人破产已成为现代破产法不可分离的一部分。 

个人破产法,是指作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时,由法院依法宣告其破产,并对其财产进行清算和分配或者进行债务调整,对其债务进行豁免以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系的法律规范。 

1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《中华人民共和国企业破产法(试行)》未规定自然人破产制度。

1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》第十九章“企业法人破芝催地兆产还债程序”亦未规定自然人破产还债程序。1994年3月,全国人大常委会着手组织新破产法的起草工作,起草组拟定了《中华人民共和国破产法(草案)》初稿,后经多次讨论、修改,1995年9月,全国人大财经委员会将该草案提交全国人大常委会,但是,由于种种原因,当时该草案未付诸审议。

虽然该草案未付诸审议,但是该草案将破产法的适用范围扩大到一切法人和非法人企业,以及对非法人企业的债务承担连带责任的自然人。

立法机关在2004年6月提交首次审议的破产法草案中破产法的适用主体范围包括“合伙企业及其合伙人、个人独资企业及其出资人”。但在同年10月的二次审议稿中,该法的适用范围有重大调整,仅被限定想格恋为“企业法人”。

2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国企业破产法》是中国现行破产法,该法将适用范围限定为企业法人,包括国有企业法人和承担有限责任的其他企业法人。该法第一百三十五条规定:“其他法律规定企业法人以外的组织的清算,属于破产清算的,参照适用本法规定的程序。”这意味着,合伙企业、个人独资企业的破产对本法规定的适用,由有关法律规定,

但仍未设立自然人破产制度。中国迄今为止仅将企业法人纳入适用破产法的主体。因此,在司法实务中,遇到自然人债务人全部财产不足以清偿债务时,均通过民事诉讼程序(主要是通过执行程序)解决该类纠纷。 

2019年7月16日,国家发改委等13个部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》,提出研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题  。全国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件已经顺利办结。月收入4000元、资产不到5位数,却负债214万余元的某破产企业股东蔡某,在法院的积极实践下取得4位债权人的谅解,最终只需偿还3.2万余元,且能保持一定程度的生活“体面”  。

   

 

随着市场经济的快速发展,个人资产不断增长,个人和家庭参与炒股、炒房,利用信用卡和贷款消费的比例越来越高,因贷款炒股、炒房及信用卡大额透支造成个人资不抵债的情况时有发生。

“我们并没有个人破产的相关法律法规,个人资不抵舟桨良债后,往往出现债主想方设法苦心追债,债务人如惊弓之鸟四处逃债的局面,有的甚至造成家庭惨剧。”张育彪接受采访时建议,根据国际经验,尽快引入个人破产制度,加快制定《中华人民共和国个人破产法》。 

实施《个人破产法》后,一旦出现个人欠债不还、逃债的情况,债权人可以依法申请宣判债务人破台端产。债务人如果资不抵债,也可以依法申请破产保护,在生活受到极大限制、个人声誉受损的条件下,债务可以得到一定免除,并得到重新做人的机会,防止出现背上沉重债务后四处逃债甚至自杀的现象。 

如果轻易确立个人破产制度,很多人枣奔去就可能事先恶意借贷并大肆浪费,尔后通过破产而逃避债务。正因如此,个人破产制度确立的前提,是一个国家或者特定社会个人信用发达,使多数人不敢轻言破产。

1986年全国有一部企业破产法(试行)。当时连商品经济的提法都没有。在这部仅6章棕举断43条的法律中,调整主体明确指向了“全民所有制企业”。为适应新的情况,1993年,全国首届企业兼并与破产研讨会提出全面修改破产法的动议,1994年正式列入全国人大议事日程。后来,外界传闻,可能将个人破产内容加入,然而在2004年6月全国人大正式审议新破产法时,草案中不见了个人破产内容,名称也确定为企业破产法。个人破产制度是一个国家破产法律制度的重要而不可或缺的组成部分,2006年颁布的企业破产法未同时推出个人破产法律制度,被称为“半部破产法”。 

保护家庭和个人

2008年四川汶川大地震造成大量房屋损毁,其中大量的商品房都存在尚未还清的银行按揭贷款,由于国家没有个人破产法律制度,因而不能够依据破产程序,对于那些确实无力偿还房屋贷款的个人或家庭依法免除债务,银行也不能够依法核销相关贷款。实践中,只能靠银监会下发紧急通知来临时解篮凝殃淋决。这种临时性的政策安排,需要被规范严谨的法律制度所取代。

个人破产制度的设立,对于陷入严重财务困境的个人来说,可以通过个人破产程序,依法免除一定的债务,使其能够重新通过努力实现正常的生产和生活,从这个意义上讲,个人破产制度对陷入严重财务困境的个人或家庭来说,实际上能够起到相当的保护作用。

保护“债”的履行

个人债务人作为个人破产法的适用对象,其实可具体分为负债的自然人个人或消费者个人;合伙企业及其合伙人;个人独资企业及其出资人;其他依法设立的营利性组织和从事工商经营活动的自然人。这几类个人债务人在中国市场经济实践中所占数量极大。

设立个人破产法律制度的根本目的是在债务人出现支付不能的情形下,仍应当保护“债”的履行。也可以说,建立个人破产这样一个制度的目的是保护那些诚信的债务人,使他们不至于因一时的商业失败或个人财务的混乱而陷入不可自拔的地步,允许他们有基本生存的空间,并能够通过自己的努力使生活重新开始。在现实经济生活中,除企业之外,个人也大量地参与各项经济活动,其间必然产生大量需要依法保护的债,特别是当前个人信贷的数量和规范都急剧增长,推出公平公正的个人破产制度,可以保障和促进个人信贷业的健康发展。因此取得债务豁免是个人破产的主要目的,甚至是惟一目的。

立法的重要性与必要性

在新的全球金融与经济环境下,中国市场经济已进入关键阶段,加快个人破产法(自然人破产、消费者破产)的起草进程具有重要性与必要性。原因有四:

个人破产法是公司企业破产法的基础。西方发达国家早期商业繁荣的一个重要原因是个人破产法的出现和发展,正是因为在现实商业活动中有了个人破产,才带动了西方早期和后期成熟市场经济的出现,先有个人破产,后有企业破产,企业破产不过是个人破产的放大和延伸。只有建构个人债权债务责任意识,才能建构企业债权债务的责任意识,进而建构个人信用、企业信用,然后扩展为全社会信用的责任体系,这是现代破产法的宗旨和目的之一。

从各国破产法情况来看,个人破产法也是所有市场经济国家破产法的重要内容,美国的个人破产又称为消费者破产,规定在美国破产法第7章、13章等章节中。英国、澳大利亚、德国、法国、日本的破产法,个人破产法都是其重要内容。从破产实践角度来看,国际上个人破产案件的数量发展迅速,在整个破产案件数量比例上,个人破产占了绝大部分。据美联社2009年4月13日公布的统计,在2008年12个月内美国申请破产保护的企业和个人总数近120万。其中大多数是个人破产。过去一年中,每1000个美国人中就有4个申请破产,破产率是2006年时的两倍。

中国实施个人破产已初步具备条件。中国的金融体制正加速改革,住房、汽车以及家庭消费品信用贷款在快速发展。个人信用记录制度也在飞速发展。这为个人破产的实施提供了基础条件。2009年9月,央行公布《2009年第二季度支付体系运行总体情况》,其中显示,信用卡坏账风险依然存在。截至第二季度末,信用卡逾期半年未偿信贷总额57.73亿元,与第一季度相比增加了8.03亿元。个人消费信贷急剧增长,意味着中国人长期信奉的量入为出的消费原则己被打破。随着生活水平的提高,超前消费作为一种时尚生活方式与理念,正被越来越多的中国都市居民所接受。依据上述报告,仅2009年第二季度,国有商业银行及股份制商业银行信用卡发卡量为15752.53万张,中国信用卡人均拥有量达0.12张。可见,中国已迈入负债消费时代,房奴、车奴及卡奴相继出现,“负翁”正一跃成为这个时代的消费主力。

中国市场经济体制已初步确立。社会更加开放、个人自由度更大、私人财富也增多,若无与这些新现象相匹配的制度,特别是个人破产制度,则市场经济会成为无源之水,个人和社会的信用将很难确定。2008年约80万家中国企业办理吊销与注销手续,而不通过破产程序退出市场,其中就有许多个人独资企业与合伙企业,其公司债务责任转为个人债务责任缺乏适当的程序。 

金融体系不能适应个人破产制度

商业银行自身的商业化问题。如果商业银行不加快商业化或市场化,那么个人破产制度的实施对商业银行来说将会带来毁灭性的打击。商业银行自身行为必须在市场中得到检验。商业银行应能按市场规则谨慎经营,能在满足合理的资本充足率和存款利率的条件下追求利润最大化经营,这可推动个人破产制度建立。

个人金融体系里个人征信体系的建立,这非常重要。国家个人征信体系发展很快,已经初步建立了全国性的个人征信体系网(消费者信用信息系统),中国人民银行总行在这方面取得了很大的成就,但是个人征信体系仍有很大的缺陷,如个人征信体系中的瑕疵标准把老百姓的水电费缴纳纳入其中,这就值得讨论,水电费可能就是每月几十元钱或者几百元钱,而且,没能缴纳也有很多原因,如果简单影响到消费者信用,应该说这样的征信体系还是存在问题的。

建立个人信用评级标准制度与机构很重要。就是金融监管机构改革的问题,即如何有效地监控个人信贷,监控是否严密、严格,如何建立一套合理的个人信贷风险标准等等。

个人消费方式以及个人信用传统的问题

东方人的个人信用行为方式更多地讲究关系学,这种关系学在个人信用的界定中是无处不在。比如说担保关系,消费者要房屋按揭,因为银行可能要求按揭的人一个月必须要有多少稳定的收入,但消费者很可能不能达到银行的要求,因此必须找一个担保人,于是可能随便找了个单位进行担保,而事实上这个单位它并不是真心要为你提供担保,只不过是因为存在着某种关系,最后因为这种关系而出具了担保文件。因此,依赖于这样的信用出具的担保实际上是东方特色的“人保”制度,这种人保制度极大地威胁到了商业银行的安全。一些商业银行大量的贷款是建立在这样一种不准确的、脆弱的担保方式上的。

在消费方式上,中国人信用卡的适用还不普遍,人们更多地倾向于使用现金,很多人甚至都不把现金存在银行,他们对银行都不放心。把钱缝在被子里,放在枕头底下,枕着睡觉最安心。再如超前消费问题,中国人喜欢储蓄的文化,不喜欢超前消费,这也是因为我们的社会保障体系比较脆弱导致的。中国人往往有一种强烈防范大事突发事件发生的心理,所以要储蓄,以应付家庭的一些大事与突发紧急事件,如买房、家人生病、小孩上学等。这就构成了中国个人破产制度区别于西方国家不同的文化背景。

建立相关的立法和法律的配套体系问题

从立法技术来说,应当建立一个单独的个人破产法,因为企业破产法已经出台,现实选择是只能采取制定个人破产法或者个人破产条例这样的方式。可以考虑由国务院先行制定个人破产条例,以界定个人破产行为,规范个人破产程序、保障债权人债务人的合法权益,打击欺诈破产,建立个人信用。在个人破产条例实施一段时间之后,吸取经验后,再制定一部包含个人破产法、公司破产法在内的完整完善的破产法。

如果要制定个人破产法,相应的金融机构破产条例要加紧出台。因为个人破产所产生的风险,某种程度上会危及到金融机构的安全。而金融机构特别是商业银行的破产,也没有法律规制。还有相关配套法律的可操作性。比如说个人独资企业法、合伙企业法等。像合伙企业法尽管规定了有限合伙人,但仍还是有无限合伙人,那么这两类商事主体破产的话,也没有法律规制。央行正在推动放贷人条例的进程,放贷人条例实际上允许更多放贷机构放贷,使放贷活动更加活跃。但这同样涉及到个人破产的问题,因为很多贷款是放贷给个人的。还有一些配套法律如物权法的一物一权、物权法定等规定,它们跟个人破产有冲突。另外担保法也有问题,事实上,在物权法出台之后,担保法已经基本上不发挥作用了,而且也确实已经很落后了。相关配套法律也需要完善。

完善实施破产法的司法体系问题

司法体系并没有建立一套国家破产法院的体系。四层人民法院中,三层法院即高级人民法院、中级人民法院、初级人民法院是可以受理破产案件的。那么个人破产案件应由哪一层法院来进行审理还不明确。审理过程中会否出现因为法院的地方化、行政化,而有地方利益考虑,出现法院侵害银行债权人利益的现象也不能明确。如果地方出现像台湾地区、韩国那样的卡债族的时候,法院会否有可能为维护地方稳定而大量豁免地方的个人债务,也是不知道的。

庭外谈判机制的健全问题。如果没有一个这样的债权人庭外谈判机制的话,那么司法的成本就会大大增加。司法体系还不足以应付大量的债权人债务人的清偿纠纷。比如,有许多过度消费行为,如房价高涨时助长了投机行为,上海有人通过贷款买了一百多套房子,实际上他没有偿债能力,这种类似的案例很多,每一件纠纷都由法院审理的话,司法的成本就会很高。而庭外谈判机制,强调的是债权人本身对债务人债务风险的一种监督,这将节约司法资源,当事人按契约自治原则解决纠纷。如果债权人对债务人的过度消费行为持一种放任态度的话,那么司法体系同样将是不堪重负的。 

由于国家的个人信用体制不健全,立法部门担心造成有人利用破产程序逃债的问题,因此,个人破产法的立法就此搁置下来。

李曙光说:“一个大问题是征信问题,我们缺乏征信体系,一个人有一百万,可他就是不还几万元的债,谁也无法摸清他的家底。此外,社会保障系统也不算健全。破产者要不要社会救济,谁来救济?都是问题。”

“个人破产的立法肯定要搞,但是近期不可能。”李曙光说,“个人破产的立法其实很复杂,需要必要的社会条件,而且其中的技术问题也很多。目前尚无明确的立法规划”。 

年轻一代,超前消费意识越来越强,消费能力也越来越强,住房、汽车、旅游、大众消费品贷款越来越多  ,个人破产法制度的实施能有效帮助那些超前消费而又没能还贷的年轻人度过由信贷危机而导致的困难生活。

商业银行关于个人破产法的呼声也越来越高,全国人大代表、银行行长等曾建议尽快制定个人破产法,以加强打击逃废银行债务的立法。

商事自然人破产法,就是合伙企业的合伙人或个人投资企业的投资人,要对债权人承担无限责任,也就是说要连带他的个人资产。

而在商事自然人破产法的免责条款中明确规定,首先,在清偿债务期间,只能保证最低的生活费用;其次,如果在破产案件终结时的4年内清偿了40%的债务,可以免除其余债务。如果在破产案件终结时的5年内清偿了30%的债务,可以免除其余债务,以此类推。

商事自然人破产法明确规定了在什么样的情况下,可以免除多少债务,这既保护了债务人东山再起,也保证了债权人的利益,而且在法律上规定,债务人在破产前一年内不得转移个人资产。

但关于商事自然人的生活保障,没有严格的解释。而在国外,每一条、每一款都写得非常详细,细到基本生活费是多少,以及哪些是用于清偿债务的财产。中国只要有了这样的条款,就会制订细则。 

国内汽车贷款和部分房屋贷款以及其他贷款出现不良贷款比率逐渐增加,其中有相当一部分人本来有偿债能力,但通过各种手段逃避债务。出台自然人破产法,会有一些人利用破产对自己进行保护,躲避债务责任。

社科院法学所研究员刘俊海博士认为,对滥用破产法的债务人应与偷盗罪一样,以刑事责任来定罪,否则即使规定了多么细致的条例都不乏冒险一试的人,无法起到震慑作用。同时,对债权人非法催债和骚扰合法申请破产的债务人的行为,也应有相应的法律约束。

债务人申请破产一方面是解脱,另一方面是本人资信严重受损,尤其在国外,对于一个破产的个人,人们在与其合作之前都会有顾虑。如果债务人能够意识到信用的重要性,滥用破产法的现象就会减少,整个社会的信用环境将会有很大提高。

他建立健全个人信用体系是普通自然人破产法有效执行的前提。银行如果有了比较完整的信用资料,就会对债务人的财务状况一目了然,对已经申请过一次破产的债务人的第二次贷款申请也会慎重审批。而法院有了这样的信息,同样会根据档案中的个人信用状况来参考是否批准破产申请。  

2019年2月27日,最高人民法院在《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》中,首次提出研究推动建立个人破产制度。

2019年7月16日,国家发改委等13部门出台《加快完善市场主体退出制度改革方案》,明确要研究建立个人破产制度,重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。

2019年8月12日,平阳法院裁定立案受理蔡某个人债务集中清理一案后,指定温州诚达会计师事务所担任管理人。管理人对外发布债权申报公告暨第一次债权人会议公告后,平阳法院于9月24日主持召开蔡某个人债务集中清理第一次债权人会议。蔡某以宣读《无不诚信行为承诺书》的方式郑重承诺,除管理人已查明的财产情况外无其他财产;若有不诚信行为,愿意承担法律后果,若给债权人造成损失,依法承担赔偿责任。最终蔡某提出按1.5%的清偿比例即3.2万余元在18个月内一次性清偿的方案。同时,蔡某承诺,该方案履行完毕之日起六年内,若其家庭年收入超过12万元,超过部分的50%将用于清偿全体债权人未受清偿的债务。 

2019年9月27日,平阳法院签发了对蔡某的行为限制令,并终结对蔡某在本次清理所涉案件中的执行。最终,该案得以顺利办结。 

2019年10月9日,温州中院联合平阳县法院,通报了中国首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件情况  。案件中,债务人蔡某系温州某破产企业的股东,经生效裁判文书认定其应对该破产企业214万余元债务承担连带清偿责任。经调查,蔡某仅在就职的瑞安市某机械有限公司持有1%的股权(实际出资额5800元),另有一辆已报废的摩托车及零星存款。此外,蔡某从该公司每月收入约4000元,其配偶胡某某每月收入约4000元。蔡某长期患有高血压和肾脏疾病,医疗费用花销巨大,且其孩子正就读于某大学,家庭长期入不敷出,确无能力清偿巨额债务。 

2020年4月10日,深圳市人大常委会举行深圳经济特区个人破产条例征求意见座谈会,启动这项立法工作  。

2020年5月11日,中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中要求“健全破产制度,改革完善企业破产法律制度,推动个人破产立法”。

2020年12月3日,浙江省高级人民法院召开新闻发布会,发布《浙江法院个人债务集中清理(类个人破产)工作指引(试行)》,提出依法合规、鼓励探索、府院联动三条基本原则,积极探索通过附条件的债务免除、诚信财产申报、合理确定“生活必需品”以实现破产制度中豁免财产的制度目的等途径,在个人债务集中清理工作中充分探索个人破产的制度因素。工作指引的发布,意味着浙江正式探索个人破产制度  。

2021年1月,江苏省高级人民法院相关负责人介绍,截至目前,江苏省试点法院已受理案件62件,结案31件,一批“诚信而不幸”的个人获得了重新创业、东山再起的机会。与此同时,该省法院对陷入债务困境且没有市场前景的企业被执行人,也充分运用执行转破产制度功能,促进市场主体退出,推动优化社会资源配置。2020年,全省法院共移送“执转破”企业2708个,同比翻一番。 

2020年8月31日,《深圳经济特区个人破产条例》由深圳市人民代表大会常务委员会发布,自2021年3月1日起施行。 

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